Monday, March 26, 2018

保護區與都市計畫隨想(稿)

重要濕地劃設過程的爭議與衝突

都市計畫面向

2008年地方政府辦理1-1及1-6號生活圈道路之開闢工程,台灣濕地保護聯盟、高雄茄萣生態文化協會及地球公民基金會等向內政部營建署、高雄市政府及南區工程處等單位抗議,經會勘於10月23日作成4點結論,由於該生活圈道路系統新闢工程已發包施工,為避免影響整體工程進度,高雄市政府建議仍依現有都市計畫施作,至於「茄萣濕地」,則移請農業處勘查後妥為規劃。因此2008年12月由城鄉發展分署邀集營建署南區工程處、國有財產署、高雄市政府(相關局處室、景觀總顧問、茄萣鄉公所)、NGO團體(台灣濕地保護聯盟、高雄茄萣生態文化協會及地球公民基金會等)溝通,城鄉發展分署初步建議採都市計畫個案變更的方式,將1-1北側住商區(「茄萣濕地」A區)變更為「公園用地」(供濕地公園使用)。濕盟以往的策略是交換條件,意既以開發1-1及1-6號道路換取公12變更為濕地公園;地球公民則認為妥協代表失敗。

2012年3月1日高市府都發規字第10130783301號函公告實施「變更興達港漁業特定區計畫(配合設置濕地公園)」,變更住商區為濕地公園(公12)。然而原本都市計畫所規劃的1-4及2-1號道路依然存在,因此於2月亦同時召開「變更興達港漁業特定區計畫(部分道路用地變更開發方式)(配合一-4號道路開闢工程)」公開說明會。

高市府為開闢「興達港漁業特定區計畫」所規劃的1-4號道路,乃於2013年6月啟動「茄萣區1-4號道路(莒光路南段)開闢工程環境影響說明書」,這是依據2009年12月2日所修訂的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(第5條,道路之開發,位於國家重要濕地,應實施環境影響評估),於重要濕地內需實施環境影響評估。(2013年7月3日公告濕地保育法,2015年2月2日正式施行,正式施行日起地方級重要濕地依法為暫定重要濕地,需重新評定。施行前的重要濕地及施行後的暫定重要濕地,是否需環評?乃另一個課題,但高市府不希望產生程序漏洞以及其他變數,因此搶先進行環評)

2017年3月14日高市府都發規字第1063085510號函公告發布實施變更興達港漁業特定區計畫(第三次通盤檢討)(第一階段案),變更工業區為公十四(與公十三同為茄萣濕地公園),原茄萣濕地範圍僅剩茄萣都市計畫範圍內的舊田區尚未變更為公園用地。

重要濕地面向

2013年7月3日公告濕地保育法,2015年2月2日正式施行,正式施行日起地方級重要濕地依法為暫定重要濕地,需重新評定。暫定重要濕地再評定而由中央主管機關(內政部營建署城鄉發展分署)評定,乃委由地方政府或公部門代為規劃;高雄市轄內有9處暫定重要濕地,因此由分署委託高市府規劃執行,而高市府再委託崑山科大於2016年啟動再評定程序。

2016年8月30日於茄萣區公所召開茄萣暫定重要濕地再評定公展說明會,高市府提出的規劃方案為:東側排除歷史建物(槍樓)所在地及私有地;西南側排除竹滬鹽田排水範圍(至東側堤線以東5公尺)及私有地;並考量都市計畫道路範圍,排除1-1號道路、1-6號道路及1-4號道路;範圍調整後面積156.39公頃;建議等級為地方級。其中鄰接崎漏的區域排除範圍是依興達港漁業特定區計畫2-1號預定道路線劃,因此其劃設原則為排除既定道路。

因為爭議太大,雖然保育團體利用網路媒體、串連國際團體、遊說重要濕地審議小組委員,應該有很大優勢,但反對濕地讚成1-4號道路的是地方民意代表及里長聯誼會,對政府單位有很大影響力,因此無法定案。保育團體要求完整劃設(不切割),並提昇為國家級甚至國際級;居民代表則要求開闢1-4號道路,並拒絕濕地。

重要濕地與都市計畫

重要濕地屬於保護區系統(protection zone system)的一個類型,指定重要濕地後,依法需擬定重要濕地保育利用計畫,分區管理重要濕地,其中核心保育區的管制強度相當高,因此在擬定重要濕地保育利用計畫時,會參酌現有土地分區,例如現有野生動物保護區會規劃為核心保育區,農業用地實際上有養殖行為時,則會規劃為其他分區,而既有道路設施亦會允許其修繕維護。亦既在不影響既有使用的情況上,保護自然資源。當重要濕地與都市計畫有矛盾時,應如何處理。目前看似依市府的方向來走,但未來仍充滿不確定。

情境一:完美評定
依原茄萣重要濕地範圍,排除1-1號道路。變更興達港漁業特定區計畫,將1-1號道路南側工業區變更為公園用地,已規劃但尚未開闢的道路皆變更為公園用地;變更茄萣區都市計畫,將鹽田區變更為公園用地,或保留為鹽田區;評定為國家級或國際級,不讓市府隨意建設。這是保育團體希望的方案。

情境二:妥協評定
依既定都市計畫,變更興達港漁業特定區計畫,將1-1號道路南側工業區變更為公園用地,但維持已規劃之道路。這是市府折衷的方案,既保留最大的公園用地,又能兌現對鄉親開闢道路的承諾;評定為地方級能讓市府保有自主管理權力。

情境三:失敗評定
保留興達港漁業特定區計畫已變更之公園用地及茄萣區都市計畫鹽田區,其餘依都市計畫開闢工業區及道路。這比較近乎鄉親的要求(鄉親的要求是不劃設重要濕地,開闢1-4號道路,保有公共設施用地)。

後續
 

1-4號道路環評無法不面對黑面琵鷺等生物所造成的衝擊,因此2014年8月21日公告有條通過後,保育團體隨即於12月9日提起行政訴訟,並於2016年1月19日裁決高雄市政府敗訴,撤消環評決議。高市府於2016年3月2日廢止原審查結論,退回專案小組續行審查,隨之於8月31日再次通過環評,而保育團體再次提起行政訴訟。依照都市計畫規劃的道路很難開闢。

暫定重要濕地再評定卡在專案小組審查,委員們不願意背書。最後仍需有人扮黑臉,得罪某一方。

有趣的是,初始評選國家重要濕地時,主要是少數保育團體提交評選表單,透過遊說公部門爭取劃設重要濕地,但在濕地保育法公告後,有些重要濕地卻面臨在地居民的抗爭,部分國際級及國家級重要濕地不得不縮減面積,而暫定重要濕地於再評定時亦不乏退場案例,公部門的角色立場相當微妙。保護區的劃設只要聽少數菁英及專家委員的意見就好,亦或需要取得公眾的認可。

  1. 都市計畫為規劃此區域之未來發展,而重要濕地(或任何保護區系統)則是為此區域保留可持續發展的自然(環境)基盤,都市計畫應儘可能配合重要濕地作調整。
  2. 都市計畫或任何保護區系統,在推動的過程,應依照民主程序,儘可能納入公民參與。然而必需瞭解到,在地公民並不一定完全支持保育團體的理想,這也是國際濕地公約積極推動CEPA的關鍵所在,沒有在地居民的支持,濕地保育行動會遭遇很大的困難。
  #茄萣濕地